· 

Steden aan de geopolitieke tafel

Auteur: Tom Bergrath

Adobe Stock / iconicbestiary
Adobe Stock / iconicbestiary

Geopolitiek is een vaag begrip. Hét clichébeeld is dat van een speelbord, waarop listige heersers hun rivalen van het bord willen stoten. Ja... het draait op de internationale bühne om om macht. De structuren erachter zijn echter lang niet zo duidelijk. In de 21e eeuw omvat de diplomatieke praktijk een veelheid aan partijen, die door, naast, langs en met elkaar werken via talloze kanalen, netwerken en bijeenkomsten. Ook grote steden nemen geen genoegen met een plek op de mondiale achterbank en sturen hun eigen diplomaten de wereld in om een vuist te maken voor hun belangen. Niet verwonderlijk: sommige metropolen hebben een hoger BNP dan menig land. Kan deze stedelijke diplomatie de geopolitieke verhoudingen op hun kop zetten?  


Tussen duizenden steden en urbane gebieden wereldwijd bestaan uiteenlopende formele en minder formele samenwerkingsverbanden met mondiale ambities. Vaak zijn deze geformeerd rondom één of meerdere thema's. Op het onvermijdelijke thema klimaat heeft de C40 Cities Climate Leadership Group zich gestort. Sinds 2005 positioneert C40 grote steden als voortrekkers in de aanpak van de gevolgen van klimaatverandering. Een sleutelfiguur in dit netwerk is ex-burgemeester van New York, zakenman en politicus Michael Bloomberg; betrokken zijn partners als George Soros, alsmede Bill en Hillary Clinton via respectievelijk de Open Society Foundations en de Clinton Foundation

De United Cities and Local Governments (UCLG), een koepelorganisatie opgericht in 2004, treedt op als een gemeenschappelijke stem van stadsbesturen en lokale overheden én heeft als missie het idee van democratisch, lokaal zelfbestuur uit te dragen bij de VN. Deze club is geen filantropisch project zoals de hierboven genoemde C40, maar komt voort uit de internationale municipale beweging, die meer dan een eeuw geleden het levenslicht zag. Ook richt de UCLG zich niet alleen op de klimaatkwestie, maar op een breder themapalet.     


Logo's internationale netwerkorganisaties steden en lokale overheden
Logo's internationale netwerkorganisaties steden en lokale overheden

Het thema duurzaamheid heeft de internationale uitwisseling tussen steden wind in de rug gegeven. De in Bonn gehuisveste netwerkorganisatie Local Governments for Sustainability bestaat sinds 1990, brengt meer dan 1750 lokale overheden samen en maakt zich sterk voor de duurzame transformatie en weerbaarheid van urbane gebieden. Hoe ze dat doet? Door het organiseren van webinars, uitbrengen van publicaties en het neerzetten van events, zoals Daring Cities 2020.  

Wirwar van netwerken
Zo bestaan er nog een stuk of wat urbane samenwerkingsverbanden en diplomatieke netwerken, tussen zowel steden onderling als tussen metropoolregio's, lokale en regionale overheden aan de ene kant én nationale regeringen en multilaterale instellingen aan de andere kant. Overzichtelijk is het allemaal niet. Het zal niet verbazen dat tussen al deze kringen nogal wat organisatorische en inhoudelijke overlap zit. Ook zijn de doelen en visies van alle onderlinge urbane uitwisselingen niet zelden idealistisch-vaag geformuleerd

Geen nieuw fenomeen
Dat grote steden een internationale vuist willen maken, is in ieder geen geval nieuw fenomeen. Nog voordat moderne staten überhaupt bestonden, voerden stadstaten als Genoa, Venetië of Florence een eigen buitenlandse politiek. Ook in de twintigste eeuw zochten steden elkaar op om gezamenlijke belangen te bepalen, koersen uit te stippelen te bepalen en kennis uit te wisselen; hierboven is al de municipale beweging genoemd. Na de Tweede Wereldoorlog ontstonden talloze partnerschappen tussen (zuster)steden, in het kader van internationale stabiliteit en culturele verdraagzaamheid, ook als teken van ontspanning in het Oost-West-conflict.  

Analyse
In 2007 publiceerde het Haagse Instituut Clingendael een analyse van stedelijke diplomatie; een serieuze aanzet om een fenomeen te duiden, dat niet eerder in de belangstelling van onderzoekers had gestaan. Onderzoekers Rogier van der Pluijm en Jan Melissen schetsten een uiteenvallend diplomatiek speelveld, met vervagende grenzen tussen binnenlandse en buitenlandse politiek veel lagen en spelers die elkaar voortdurend afwisselen, al naar gelang hun capaciteiten, het vraagstuk-in-kwestie en de belangen op dat moment. 

Buitenlandse betrekkingen zijn in de 21e eeuw dus al lang geen onderonsje meer van regeringsleiders, ministers en ambassadeurs. NGO's en multinationals mogen geregeld aanschuiven aan de geopolitieke tafel. Grote steden staan nu ook te trappelen om een vaste plek aan die tafel te bemachtigen. Zeker nu metropolen een groot aandeel hebben in de wereldeconomie en de impact van mondiale ontwikkelingen direct voelbaar zijn in hun straten. 

In dit moderne, mondiale bestuurlijke landschap is de stedelijke diplomatie een 'professionele, pragmatische en opkomende activiteit, die de internationale politiek zal veranderen', volgens deze analyse.      

Waarom mondiale ambities

Waarom koesteren burgemeesters of andere invloedrijke functionarissen van grote steden überhaupt internationale ambities? Zijn persoonlijk engagement of pure geldingsdrang de drijvende krachten? Kunnen stadsbestuurders zich niet beter focussen op hun stad?

Diplomatie gaat hoe dan ook over het behartigen van belangen. Voor steden zijn het tegengaan van sociale spanningen als gevolg van omvangrijke migratie en/of het indammen van stromen asielzoekers zulke belangen. Het kan lokale overheden ertoe bewegen zich  in te zetten voor conflict-preventie elders in de wereld, om de oorzaak van migratie bij de bron aan te pakken. Zo biedt de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) actieve ondersteuning bij de opbouw van lokale, democratische structuren in conflictgebieden, in het bijzonder in Afrika; een goed voorbeeld van hoe stadsbesturen een constructieve bijdrage leveren aan buitenlands beleid, op een terrein waar ze zeer deskundig zijn: lokaal bestuur.    


VNG International: promovideo - Local Government Resilience Programme Lebanon


Internationaal denken en handelen is vanzelfsprekend ook in het belang van stedelijke economieën. Het voor de hand liggende voorbeeld hier is toerisme. Met intensieve marketingcampagnes hebben de cultuurmetropolen van deze wereld miljoenen buitenlandse toeristen gelokt en daarmee miljarden verdiend. Inmiddels is het wel duidelijk dat overtoerisme aanzienlijke maatschappelijke kosten tot gevolg heeft en steden als Amsterdam hebben ingezien dat een teveel aan stadspromotie het doel voorbijschiet. Tel daarbij op de dreun die de reisbranche heeft gekregen door de Covid-pandemie en we kunnen toerisme voorlopig wegstrepen als economische factor.

Export van kennis
Metropelen beschikken over aanzienlijke middelen om te innoveren of zich als standplaats te positioneren voor duurzame bedrijven, multinationals en internationale instellingen. Heeft een stad een voorsprong en sterke reputatie opgebouwd op dit terrein, kan ze de wijde wereld in om haar kennis en ervaring te exporteren naar partnersteden.     

Meer kennis betekent meer menselijk kapitaal en dat is weer een niet te onderschatten belang. Het opbouwen van samenwerkingsverbanden tussen lokale overheden om expertise uit te wisselen, is dan ook een doel op zich geworden. Hierboven is al aangestipt hoe zich rond duurzaamheid en klimaatopwarming talloze netwerken voor kennisuitwisseling hebben gevormd. Deze thema's hebben veel lokale componenten, zeker waar het gaat om ruimtelijke planning, afvalmanagement, transport en energie.   

Lobbyen

Sterke formele banden tussen steden, versterken de urbane macht op het mondiale toneel. Net als bedrijven en NGO's moeten ook steden lobbyen, bijvoorbeeld in Brussel. In onderlinge samenwerking beschikken steden over veel meer slagkracht om transnationale bureaucratieën of nationale regeringen onder druk te zetten. De eerder genoemde United Cities and Local Governments heeft als missie het uitdragen van meer lokaal-democratisch zelfbestuur bij de VN en brengt met dat doel gemeenschappelijke standpunten en belangen naar voren - namens 240.000 lokale en regionale overheden.  


Adobe Stock / Bluraz // Hoofdkwartier Verenigde Naties te New York. Stedelijke diplomaten lobbyen hier voor meer lokaal zelfbestuur
Adobe Stock / Bluraz // Hoofdkwartier Verenigde Naties te New York. Stedelijke diplomaten lobbyen hier voor meer lokaal zelfbestuur

Pragmatisme en potentie

In de hierboven aangehaalde Clingendael-publicatie loven de schrijvers de toenemende professionalisering van de stedelijke diplomatie en de verschuiving van een idealistische naar een pragmatischere insteek. Stedelijke afgezanten beschikken - zeker wat betreft het opereren in conflictgebieden - over belangrijke kennis, namelijk lokaal bestuur en hebben een neutraler imago dan nationale regeringen, wat het werken met strijdende partijen ten goede kan komen. Steden hebben dus potentie een daadkrachtige speler te worden op het mondiale toneel. Tegelijkertijd vinden de Clingendael-schrijvers dat veel nog altijd in de kinderschoenen staat en internationale organisaties, nationale regeringen en stedelijke vertegenwoordiging nog geen vorm hebben gevonden om samen te werken, zonder elkaar voor de voeten te lopen of tegen de borst te stuiten. Dit was de stand van zaken in 2007. 

Duurzame ontwikkelingsdoelen
Wat is de stand nu? Een eenduidig antwoord is er niet. Wel hebben twee ontwikkelingen urbane diplomatieke activiteiten in ieder geval nieuwe vleugels gegeven. Ten eerste de lancering van de 17 duurzame ontwikkelingsdoelstellingen (de zogenaamde SDG's) van de Verenigde Naties. Ze hebben verschillende netwerken een concreet doel gegeven: ervoor zorgen dat steden en (metropool)regio's de leiding nemen in het behalen van die doelstellingen en nationale regeringen de wijzen naar een eerlijkere, schonere en veiligere wereld. 


Overzicht Duurzame Ontwikkelingsdoeleinden (SDG's) van de Verenigde Naties / Adobe Stock / Backwooddesign
Overzicht Duurzame Ontwikkelingsdoeleinden (SDG's) van de Verenigde Naties / Adobe Stock / Backwooddesign

Een tweede ontwikkeling, waardoor stedelijke diplomatie een vlucht naar voren heeft genomen, heeft te maken met belangrijke gebeurtenis plaatsgevonden in 2016: Habitat III. Tijdens deze grote bijeenkomst in het kader van het Habitat-programma van de Verenigde Naties. Tijdens Habitat III werd de New Urban Agenda gelanceerd, een richtsnoer om grote steden inclusief, veilig, weerbaar en duurzaam te maken. Een urgente kwestie, nu in de 21e eeuw de wereld in rap tempo steeds verder urbaniseert en tegen 2030 zestig procent van de wereldbevolking in stedelijke gebieden leeft.

Druk van urbanisering
Door de verstedelijking van onze planeet, staan urbane gebieden voor ongekende demografische, ecologische, economische, sociale en ruimtelijke uitdagingen, al helemaal in de niet-Westerse wereld. Onder druk van het doemscenario van onbeheersbare urbane ontwikkeling, voelen veel steden de noodzaak om te innoveren en te verduurzamen, sociaal, bestuurlijk en infrastructureel. Innovatie snakt naar steeds meer en betere kennis, die steden op nog grotere schaal met elkaar zullen gaan delen. In dit gegeven zit ook het recept besloten voor meer en intensievere diplomatieke betrekkingen vanuit grote steden dit decennium. 

Hanze als voorbeeld
Ondanks de tientallen samenwerkingsverbanden en netwerken die vóór en vooral ook ná de laatste eeuwwisseling tot stand zijn gekomen, zijn er nog geen stedenbonden zoals die bestonden in de Oudheid en later ook in de Middeleeuwen. Sterke natie-staten met gecentraliseerde machtsstructuren waren er in die tijden nog niet nog niet; grote steden waren vanwege het ontbreken vaak semi-onafhankelijk, konden als bond oorlog voeren, handelsroutes monopoliseren en diplomatieke concessies afdwingen bij adelijke heersers. Hét historische voorbeeld zijn de Hanze-steden, die gemeenschappelijk hun belangen behartigden en door hun politieke gewicht en militaire slagkracht de handel op de Noord- en Oostzee beheersten - een goede twee eeuwen lang.     

Adobe Stock / EKH-Picture / Das Holstentor, een oude stadspoort in Lübeck. Ooit was deze Noord-Duitse provinciestad de belangrijkste schakel in het netwerk van Hanzesteden
Adobe Stock / EKH-Picture / Das Holstentor, een oude stadspoort in Lübeck. Ooit was deze Noord-Duitse provinciestad de belangrijkste schakel in het netwerk van Hanzesteden

Verwijzend naar de Hanze, biedt Cathryn Clüver Ashbrook, deskundige van de Harvard Kennedy School, een interessant inzicht in hedendaagse, stedelijke diplomatieke betrekkingen. 'De Hanze-steden bouwden een flexibel en weerbaar netwerk... ze verschaften kennis onder elkaar... ze deelden informatie... om elkaar veerkrachtiger te maken. Voor hun macht, hun welzijn en hun welvaart waren ze van elkaar afhankelijk. Deze steden hadden de kracht van hun netwerk en ze maakten er uitstekend gebruik van.'

Multilateraal
Voor Ashbrook kan een modern stedennetwerk met de eigenschappen van de Hanze de in haar ogen gebroken transatlantische betrekkingen herstellen. In het huidige geopolitieke systeem met verschuivende machtsverhoudingen en veel turbulentie, ziet ze grote steden het verschil maken. Haar voorbeeld: als het stadsbestuur Boston bijvoorbeeld haar watermanagement wil innoveren, belt het de collega's in Rotterdam. Noch Washington, noch Den Haag zijn daarvoor nodig. Waar nationale regering er eerder vanaf lijken te stappen, zijn steden in staat om multilaterale betrekkingen en het ideaal van vrij verkeer van mensen, goederen en ideeën nieuw leven in te blazen, simpelweg omdat ze zonder niet zouden kunnen voortbestaan. Aldus Ashbrook.   

Deze gedachte volgend varen metropolen en nationale regeringen dus een tegengestelde koers in de geopolitiek. Aangezien metropolen economische machtsblokken zijn geworden en nationale regeringen de invloed van steden op het internationale toneel hooguit in beperkte mate dulden, zou zich tussen beiden een machtsconflict kunnen gaan openbaren, de komende jaren.    

Steden zijn frontlinie 
Ashbrooks' verkondigde bovenstaand inzicht een paar maanden voor de uitbraak van Covid-19. In dat opzicht is het misschien alweer achterhaald. De gevolgen van de pandemie voor de geopolitieke verhoudingen zijn nog nauwelijks te overzien. Wat wel duidelijk is: ongeacht bij welke kwesties met grensoverschrijdende uitwerkingen, migratie, hongersnood, klimaatopwarming of natuurrampen, steden vormen vaak de frontlinie van conflicten. Voorbeelden zijn er genoeg: Berlijn als frontstad ten tijde van het Oost-West-conflict of Zuid-Europese havensteden, die de 'klappen' van de migratiecrisis opvangen.

Balanceren tussen belangen
De gevolgen van de pandemie van 2020 zijn het meest voelbaar in stedelijke samenlevingen. Hier bereiken de sociale spanningen als gevolg van overheidsmaatregelen het snelst het kookpunt. Interessant wordt het wanneer er geen middenweg meer mogelijk lijkt en situaties nijpend worden. Voor welke belangen kiezen stadsbesturen dan: voor die van hun burgers of die van hun nationale regeringen. Bij de massademonstraties tegen kernwapen in de jaren tachtig kozen veel lokale bestuurders in ieder geval de kant van vredesactivisten en burgers die protesteerden tegen het veiligheidsbeleid van hun regeringen. 

Adobe Stock / VAKSMANV
Adobe Stock / VAKSMANV

Machtsblokken
Dan de kwestie China-VS, mogelijk hét conflict dat deze eeuw de geopolitieke dynamiek gaat domineren. Voor zover het dat al niet doet. Welke speelruimte hebben grote steden op het internationale toneel, als de relatie tussen Washington en Beijing afkoelt richting het nulpunt? Kunnen Rotterdam of Vancouver dan nog met Singapore of Seoul bellen, zonder Chinese of Amerikaanse bemoeienis? In de Koude Oorlog zorgden culturele uitwisseling tussen steden in het Westen en het Oosten wel voor enige opwarming tussen beide machtsblokken. Al was het dan vaak niet meer dan lokale opwarming. 

Adobe Stock / DarwelShots
Adobe Stock / DarwelShots

Actieplannen en beleidsvisies
Veel steden zetten zich wereldwijd in voor vrede, stabiliteit en een duurzame transformatie van economie en samenleving, overeenkomstig de visie van de Verenigde Naties. Op papier lijken lokale overheden bij het behalen van de duurzame ontwikkelingsdoelstellingen betere papieren te hebben dan nationale regeringen. De vele stedelijke samenwerkingsverbanden die er nu liggen bedenken het ene actieplan na het andere en schrijven aan de lopende band beleidsvisies om samen de doelstellingen te realiseren. 

Natie-staat nog niet dood
Vergeleken met pak 'm beet 10, 15 jaar geleden heeft de stedelijke diplomatie als fenomeen flinke stappen gezet. Met de New Urban Agenda en de opkomst van het thema duurzaamheid beschikken steden nu over heldere inhoudelijke en organisatorische kaders voor hun internationale activiteiten. Kunnen steden en metropoolregio's daarmee de geopolitieke verhoudingen opschudden? De natie-staat is al vaker doodverklaard. Toch bepalen staten met macht al een paar honderd jaar het diplomatieke speelveld en dus ook wie wel en wie niet aan tafel mag. Het blijft dus een open vraag, maar wel eentje waarop STADTGEIST de komende jaren antwoorden wil blijven zoeken.