· 

Steden aan de geopolitieke tafel

Metropolen hebben een groot aandeel in de wereldeconomie en voelen de gevolgen van mondiale ontwikkelingen direct. Steeds meer steden trekken samen op in de internationale politiek en vormen netwerken om globaliseringsproblematiek aan te pakken. Kunnen steden een bepalende rol gaan spelen op het geopolitieke toneel. STADTGEIST duikt dieper de materie in.

Door Tom Bergrath


Beeld: Adobe Stock / iconicbestiary
Beeld: Adobe Stock / iconicbestiary

De machtsstructuren op het mondiale politieke toneel zijn lang niet zo helder als ze ooit waren. Was diplomatie vroeger vooral een onderonsje tussen regeringsleiders van grootmachten en hun top-diplomaten, is het speelveld tegenwoordig veel dynamischer . Ook NGO's en grote ondernemingen sturen hun vertegenwoordigers in het strijdgewoel. In hun navolging zoeken ook steden naar wegen om te lobbyen en hun onderhandelingspositie tegenover staten en hun bestuursorganen te versterken. Niet verwonderlijk: sommige metropolen hebben een hoger BNP dan menig land; economische kracht geeft nu eenmaal ook politieke macht.   

Geen nieuw fenomeen
Dat grote steden een internationale vuist willen maken, is geen nieuw fenomeen. Nog voordat moderne staten überhaupt bestonden, voerden stadstaten als Genua, Venetië of Florence een eigen buitenlandse politiek. Ook in de twintigste eeuw zochten steden elkaar op om gezamenlijke belangen te bepalen, koersen uit te stippelen en kennis uit te wisselen. Zo zag in 1913, te Gent, de internationale municipale beweging het levenslicht; een netwerk dat sinds 2004 opereert onder de naam United Cities and Local Government (UCLG). Na de Tweede Wereldoorlog ontstonden talloze partnerschappen tussen steden, in het kader van internationale stabiliteit en culturele verdraagzaamheid, ook als teken van ontspanning in het Oost-West-conflict.  


Adobe Stock / EKH-Picture / Das Holstentor, een oude stadspoort in Lübeck. Ooit was deze Noord-Duitse provinciestad de belangrijkste schakel in het netwerk van Hanzesteden
Adobe Stock / EKH-Picture / Das Holstentor, een oude stadspoort in Lübeck. Ooit was deze Noord-Duitse provinciestad de belangrijkste schakel in het netwerk van Hanzesteden

Hanze-steden als voorbeeld
In de Oudheid en de Middeleeuwen hadden grote steden vaak beduidend meer geopolitiek gewicht dan vandaag de dag. Sterke, centraal-gestuurde natie-staten bestonden toen nog niet. Vanwege het ontbreken daarvan waren steden vaak (semi-)onafhankelijk, konden als bond oorlog voeren, handelsroutes monopoliseren en diplomatieke concessies afdwingen bij adelijke heersers. Hét historische voorbeeld zijn de Hanze-steden, die gemeenschappelijk hun belangen behartigden en door hun militaire slagkracht de handel op de Noord- en Oostzee beheersten en dat een eeuw of twee.     

Verwijzend naar de Hanze, biedt Cathryn Clüver Ashbrook, deskundige van de Harvard Kennedy School, een interessant inzicht in hedendaagse, stedelijke diplomatieke betrekkingen. 'De Hanze-steden bouwden een flexibel en weerbaar netwerk... ze verschaften kennis onder elkaar... ze deelden informatie... om elkaar veerkrachtiger te maken. Voor hun macht, hun welzijn en hun welvaart waren ze van elkaar afhankelijk. Deze steden hadden de kracht van hun netwerk en ze maakten er uitstekend gebruik van.'

Voor Ashbrook kan een modern stedennetwerk met de eigenschappen van de Hanze de in haar ogen gebroken transatlantische betrekkingen herstellen. In het huidige geopolitieke systeem met verschuivende machtsverhoudingen en veel turbulentie, ziet ze grote steden het verschil maken. Haar voorbeeld: als het stadsbestuur van Boston bijvoorbeeld zijn watermanagement wil innoveren, belt het de collega's in Rotterdam. Noch Washington, noch Den Haag zijn daarvoor nodig. Waar nationale regeringen er eerder vanaf lijken te stappen, zijn juist steden in staat om multilaterale betrekkingen en het ideaal van vrij verkeer van mensen, goederen en ideeën nieuw leven in te blazen, simpelweg omdat ze - volgens Ashbrook - zonder niet zouden kunnen voortbestaan.

Wirwar van netwerken

In de 21e eeuw hebben metropolen in de regel eigen afdelingen voor buitenlandse betrekkingen en hun relaties met nationale regeringen en multilaterale instellingen. Talloze steden zijn actief in internationale fora en mondiale samenwerkingsverbanden. Overzichtelijk is het allemaal niet, deze wereldwijde brei van interstedelijke overlegorganen. Tot de opvallendste van dit soort netwerken behoren:

Concrete bijdrage
Op dit moment is het doel van internationale netwerken voor stedelijke samenwerking vooral uitwisseling van kennis en ervaringen, bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke planning, afvalmanagement, openbaar vervoer en schone energie. Voor de ingewijden zeer nuttig, maar voor de buitenstaander niet echt concreet op het moment dat die kennis geen onmiddelijke toepassing vindt. Dat laatste is vaker wel dan niet het geval. Veel van deze netwerken bestaan nog niet zo lang; de uitdaging ligt vooral in het vinden van opgaven die verder reiken dat het uitwisselen van visitekaartjes en het maken van goede, gezamenlijke voornemens. 

Toch kunnen stadsbesturen in onderlinge samenwerking wel degelijk een belangrijke bijdrage leveren op het gebied van buitenlands beleid. Ze beschikken namelijk over een unieke deskundigheid, waarover nationale overheden per definitie niet beschikken: lokaal bestuur. Door de inzet (of beter gezegd de export) van deze expertise kunnen lokale overheden uit stabiele regio's een rol spelen op het terrein van conflict-preventie in crisisgebieden, elders in de wereld. Ze dienen daarmee ook een eigen belang, namelijk de aanpak van het migratieprobleem bij de bron. De Verenging van Nederlandse Gemeenten (VNG) biedt bijvoorbeeld actieve ondersteuning bij de opbouw van lokale, democratische structuren in conflictgebieden.


VNG International: promovideo - Local Government Resilience Programme Lebanon


Potentieel
Internationaal denken en handelen zit in het DNA van metropolen. Maar hoe en in welke mate kunnen ze hun stempel drukken op de mondiale politiek? Goed onderzocht is dat tot op heden niet. In 2007 publiceerde het Haagse Instituut Clingendael een analyse van stedelijke diplomatie; een serieuze aanzet om een fenomeen te duiden, dat niet eerder in de belangstelling van onderzoekers had gestaan.

In het mondiale bestuurlijke landschap is de stedelijke diplomatie volgens deze analyse een 'professionele en opkomende activiteit, die de internationale politiek zal veranderen'. Onderzoekers Rogier van der Pluijm en Jan Melissen zien internationale speelruimte voor grote steden, nu het diplomatieke speelveld steeds verder gefragmenteerd en gelaagd raakt.  Op dat veld zijn meer spelers dan ooit actief. Bovendien wisselen deze zich voortdurend af, al naar gelang hun eigen kwestie, evenals de politieke agenda en de belangen van dat moment. 

Twee thema's waarop grote steden kunnen uitblinken zijn duurzaamheid en conflict-beheersing op lokaal niveau. Stedelijke vertegenwoordigers gelden in de regel als neutraler dan nationale afgezanten, een voordeel om te bemiddelen tussen strijdende partijen in crisisregio's. Kijkend naar deze thema's, schetst het Clingendael-rapport een toenemende professionalisering van de stedelijke diplomatie en de verschuiving van een idealistische naar een meer pragmatische insteek. Tegelijkertijd wijst dat rapport erop dat stedelijke diplomatie nog in de kinderschoenen staat. Zo ontbreekt het aan duidelijke samenwerkingsvormen tussen stedelijke vertegenwoordigers, internationale organisaties en nationale regeringen.  


Hoofdkwartier Verenigde Naties te New York. Stedelijke diplomaten lobbyen hier voor meer lokaal zelfbestuur. Foto: Adobe Stock - Bluraz
Hoofdkwartier Verenigde Naties te New York. Stedelijke diplomaten lobbyen hier voor meer lokaal zelfbestuur. Foto: Adobe Stock - Bluraz
Overzicht Duurzame Ontwikkelingsdoeleinden (SDG's) van de Verenigde Naties. Foto: Adobe Stock - Backwooddesign
Overzicht Duurzame Ontwikkelingsdoeleinden (SDG's) van de Verenigde Naties. Foto: Adobe Stock - Backwooddesign


Duurzame ontwikkelingsdoelen
Die publicatie van Instituut Clingendael verscheen in 2007. Wat is de stand van zaken nu? Een eenduidig antwoord is er niet. Wel hebben twee ontwikkelingen urbane diplomatieke activiteiten in ieder geval nieuwe vleugels gegeven. Ten eerste de lancering van de 17 duurzame ontwikkelingsdoelstellingen (de zogenaamde SDG's) van de Verenigde Naties. Ze hebben verschillende netwerken een concreet doel gegeven: ervoor zorgen dat steden en (metropool)regio's de leiding nemen in het behalen van die doelstellingen en nationale regeringen de wijzen naar een eerlijkere, schonere en veiligere wereld. 

Door de verstedelijking van onze planeet, staan urbane gebieden voor ongekende demografische, ecologische, economische, sociale en ruimtelijke uitdagingen, al helemaal in de niet-Westerse wereld. Onder druk van het doemscenario van onbeheersbare urbane ontwikkeling, voelen veel steden de noodzaak om te innoveren en te verduurzamen: op zowel sociaal, bestuurlijk als infrastructureel gebied. Innovatie snakt naar steeds meer en betere kennis, die steden op nog grotere schaal met elkaar zullen gaan delen. Hierin zit ook het recept besloten voor meer en intensievere diplomatieke betrekkingen vanuit grote steden dit decennium. 

Een tweede ontwikkeling, waardoor stedelijke diplomatie een vlucht naar voren heeft genomen, heeft te maken met een belangrijk overleg dat plaatsvond in 2016: Habitat III. Hier werd de New Urban Agenda gelanceerd, een richtsnoer om grote steden inclusief, veilig, weerbaar en duurzaam te maken. Een urgente kwestie, nu in de 21e eeuw de wereld in rap tempo steeds verder urbaniseert en tegen 2030 zestig procent van de wereldbevolking in stedelijke gebieden leeft.

Steden zijn frontlinie 
In hoeverre de pandemie van 2020 en 21 de voortschrijdende ontwikkeling van de mondiale stedelijke diplomatie heeft afgeremd of juist versneld is op dit moment niet te overzien. Wat wel duidelijk is: ongeacht welke kwesties met grensoverschrijdende uitwerkingen,... migratie, hongersnood, klimaatopwarming of natuurrampen: steden vormen vaak de frontlinie van conflicten. Voorbeelden zijn er genoeg: Berlijn als frontstad ten tijde van het Oost-West-conflict of Zuid-Europese kuststeden, die de 'klappen' van de migratiecrisis opvangen.

De gevolgen van de pandemie van 2020 zijn, zoals ook collega Paul de Bruijn beschrijft in zijn artikel 'De lokroep van het groen', het meest voelbaar in stedelijke samenlevingen. Hier bereiken de sociale spanningen als gevolg van overheidsmaatregelen het snelst het kookpunt. Interessant wordt het wanneer er geen middenweg meer mogelijk lijkt en situaties nijpend worden. Voor welke belangen kiezen stadsbesturen dan: voor die van hun burgers of die van hun nationale regeringen? Bij de massademonstraties tegen kernwapens in de jaren tachtig kozen veel lokale bestuurders in ieder geval vaak de kant van vredesactivisten en burgers die protesteerden tegen het veiligheidsbeleid van hun regeringen. Ook toen vervaagden de grenzen tussen stedelijk bestuur en nationale buitenlandpolitiek. 


Foto: Adobe Stock - VAKSMANV
Foto: Adobe Stock - VAKSMANV
Foto: Adobe Stock - DarwelShots
Foto: Adobe Stock - DarwelShots


Machtsblokken
Geopolitieke dynamieken bepalen in belangrijke mate of grote steden hun internationale invloed verder kunnen uitvouwen. Het voortdurende conflict tussen China en de VS, zal de komende decennia de boventoon voeren in de mondiale politieke arena - voor zover het dat al niet doet. Welke internationale speelruimte hebben grote steden op het internationale toneel, als de relatie tussen Washington en Beijing afkoelt richting het nulpunt? Kunnen Hamburg of Vancouver dan nog met Singapore of Seoul bellen, zonder Chinese of Amerikaanse bemoeienis? In de Koude Oorlog zorgde culturele uitwisseling tussen steden in het Westen en het Oosten in ieder geval voor enige (maar vaak lokale) opwarming tussen beide machtsblokken.  

Actieplannen en beleidsvisies
Uiteindelijk is het de internationale politieke agenda die bepaalt hoeveel melk grote steden in te brokkelen hebben. Zodra geo-strategische conflicten en dreigende militaire escalatie aan de orde zijn, ligt de bal bij nationale regeringen. Juist bij thema's als klimaat en duurzaamheid hebben grote steden sterke papieren om internationale plannen vorm te geven, ook omdat deze op lokaal niveau uitgevoerd zullen moeten worden. De vele stedelijke samenwerkingsverbanden die er nu liggen bedenken alvast aan de lopende band actieplannen en beleidsvisies om samen de doelstellingen te realiseren, veelal conform de 17 SDG's van de VN.  

Vergeleken met 10-15 jaar geleden heeft de stedelijke diplomatie als fenomeen kortom flinke stappen gezet. Met de New Urban Agenda en de opkomst van het thema duurzaamheid beschikken steden nu over veel helderdere inhoudelijke en organisatorische kaders voor hun internationale activiteiten. Kunnen grote steden en metropoolregio's daarmee de geopolitieke verhoudingen opschudden? De natie-staat is al vaker doodverklaard. Toch bepalen staten met macht al een paar honderd jaar het diplomatieke speelveld en dus ook wie wel en wie niet aan tafel mag. Het blijft dus een open vraag, maar wel eentje waarop STADTGEIST de komende jaren antwoorden wil blijven zoeken.